一、引言
自2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，众多城市积极响应国家宏观政策，采用PPP模式实施城市轨道交通项目，创新基础设施建设投融资机制，实现投融资多元化、运营模式多元化和市场化。目前，国内实施的第一批城市轨道交通PPP项目逐步进入运营筹备期或运营期，尚未统一运营模式，而且国内城轨PPP项目的社会投资人多以大型施工类国有企业为主，缺乏运营管理经验，很多特许经营协议并未约定更新改造监管机制，PPP项目商业模式产生的许多新问题亟需解决。
轨道交通项目因设备老化、运行状态、法律法规或国家及行业标准的提升变化等原因，需要对设施设备进行更新改造。以30年特许经营期为例，城市轨道交通更新改造项目总投资达到固定资产投资原值的60%，属于运营成本的重要支出项。因此，研究更新改造管理模式，对于城市轨道交通PPP项目全生命周期科学管理具有重要意义。
本文基于PPP模式下城市轨道交通全寿命周期成本控制[1]、设备使用寿命、运营可靠性管理等因素，研究轨道交通PPP项目更新改造管理模式，分析更新改造内容、更新改造投资趋势与实施目标之间的关系，提出适合我国城市轨道交通PPP项目的管理模式，以促进轨道交通PPP项目可持续发展。
二、城市轨道交通项目更新改造内容
城市轨道交通更新改造是指以新建、新购固定资产替换需报废、拆除的原固定资产，对既有固定资产进行系统性技术改造或改良的升级更新，目的在于改善设备技术状态，满足安全运营管理需求，延长设备使用寿命，提升项目社会效益与经济效益。
我国城市轨道交通更新改造项目主要基于政策变化、管理需求、安全保证、设计使用寿命、技术创新等开展工作，其内容主要包括：(1)对已有设备设施进行综合性技术改造;(2)为满足自动化、智能化等管理需求和新技术应用而进行的技术改造;(3)环境保护、劳动保护、节能等事项需要添置的设备和相应的土建工程;(4)设备和建筑物等固定资产的购置或新建;(5)办公及相关生活设施的改造、建设。
我国城市轨道交通PPP项目在特许经营合同中约定的更新改造内容主要包括和运营业务相关的设施设备的更新改造，对于办公及相关生活设施的改造并未明确约定。
三、城市轨道交通PPP项目更新改造机制
城市轨道交通PPP项目在项目实施方案研究阶段均把特许经营期内更新改造项目纳入项目实施范畴，并在特许经营合同中明确更新改造的范围、原则及投资支出约定，项目公司通过政府补贴获得对应部分的投资及回报。
(一)更新改造范围
各城市轨道交通PPP项目在方案研究及特许经营协议签订阶段，根据项目特点、PPP特许经营范围等，更新改造范围可涵盖：(1)设备部分，代表案例有北京14号线、16号线;(2)土建部分+设备部分，代表案例有呼和浩特1号线、成都17号线;(3)土建部分+设备部分+车辆中大修，代表案例有成都18号线、南昌3号线。
(二)更新改造模式分析
各城市轨道交通PPP特许经营协议均对更新改造相关义务进行了约定，在PPP项目投标阶段，社会资本和政府方均可对近期(10年)产生的更新改造成本进行预估，但对远期的更新改造成本和移交资产更新成本无法准确估算。根据更新改造投资费用管理方式和社会投资人风险承担程度的不同，更新改造可分为包干制模式和核算制模式。两种更新改造模式对比见表1。
表1 我国城市轨道交通PPP项目更新改造模式对比
包干制模式下，无论何种原因导致的项目更新改造工作及相应的投资均由项目公司负责，特许经营期结束时，政府方组织确认项目更新改造投资总额。经政府认可后的更新改造总投资与社会投资人计划投资额相比存在差异时，有两种处理方式：一是项目公司自负盈亏方式，即不补不退;二是更新改造费用存在结余时，尚未投入的投资移交政府，超支由项目公司自行承担，政府方不再补偿。后者的社会投资人承担风险高、投资报价及收益指标确定难度大，需要在投标时充分考虑改造项目、改造规模、运营期内通货膨胀等因素影响下改造项目的投资额，但它能更好地激发社会资本方更新改造项目的主动性，更加符合PPP精神。
核算制模式下，项目更新改造工作由项目公司组织完成，相应的投资由项目公司报政府审批后执行。该模式有两种核算方式：一是年度核算，年度调整补贴额;二是特许经营期结束时，政府方组织确认项目更新改造投资总额，经双方认可后的更新改造总投资与社会投资人计划投资额相比存在差异时，实行多退少补机制。后者的社会投资人承担更新改造风险低，只需按照常规轨道交通运营模式对改造内容、规模和投资进行测算，而将不可预测的成本风险和移交维护产生的投资风险交由政府方承担，较好地实现了项目运营维护及更新改造目标，有利于项目的实施，且移交后项目设施设备运营状态可控，但缺陷在于激励效果不强，如不能制定有效的激励机制，社会资本缺乏提高运营质量、降低运营成本的动机。
四、我国城市轨道交通PPP项目更新改造投资趋势
城市轨道交通PPP项目运营期支出包括运营成本及财务费用等，其中运营成本包括人工成本、电力成本(牵引用电、动力照明用电)、设备设施日常维护维修成本、车辆中大修费用、设备设施更新改造及追加投资费用、营运费、管理费、安检安保费等费用。更新改造项目需要综合考虑经济效益、运营管理目标、运营服务质量等因素，对更新改造投资趋势及投资总额进行预测，进而指导项目投融资及运营管理工作。
城市轨道交通PPP项目更新改造投资支出与系统设计寿命、运营状态等息息相关，运营期更新改造呈现一定的规律性。以我国西部某城市轨道交通PPP项目为例，其建设投资总额约163亿元，项目运营期结束至移交后，更新改造总投资约100亿元。该PPP项目各专业更新改造百分比及更新改造投资趋势详见表2和图1，除了车站及区间设施，其他部分的更新改造投资几乎均超过资产原值，其中运营控制中心、车辆、综合监控系统、安防和门禁系统、气灭系统、自动售检票系统等部分的更新改造投资是资产原值的2倍以上。
表2 西部某城市轨道交通PPP项目各专业更新改造比例
图1 西部某城市轨道交通PPP项目更新改造投资趋势
五、我国城市轨道交通PPP项目更新改造工作方案
城市轨道交通PPP项目一般将更新改造工作纳入特许经营范围，但很多并未明确监管模式和管理方案。传统模式下的轨道交通更新改造机制已基本成熟，但对于轨道交通PPP项目而言，采取何种管理模式开展更新改造工作更有效，目前并没有形成科学合理模式。鉴于城市轨道交通的公益性特征和政府可用性付费等机理，需要建立工作方案。
(一)更新改造原则及范围
更新改造工作应遵守项目PPP特许经营协议约定、轨道交通更新改造相关标准、项目管理需求等开展。更新改造适用范围包括：设备设施按照维护维修计划已到更新改造年限的项目;为满足安全运营和技术进步要求必须更新改造的项目;严重影响运营安全急需更新改造的项目;市政府、项目公司临时下达的保障性工作任务;运营管理需要(智慧运维)进行的更新改造项目等。
(二)更新改造工作流程及监管流程
根据特许经营合同关于更新改造工作约定，PPP项目更新改造工作由项目公司负责和实施，政府方审核或备案，但未明确约定工作流程及监管流程。因此，相关城市可参照图2流程开展监督和管理更新改造工作。
图2 PPP项目更新改造监管流程
(三)更新改造项目方案提出及申报
项目公司或政府方均可提出更新改造项目，项目提出后由项目公司组织对项目方案进行研究，包括必要性及可行性、设备选型及技术方案的制定、预算、工作计划、注意事项等。项目更新改造方案的申报由项目公司负责。
(四)更新改造项目立项
由项目公司完成相关方案的审查，并报政府方审批/审核同意，完成项目立项工作。项目公司应按年度编制(不能按计划列入项目，应单独报审/立项)项目更新改造方案，包含可行性论证、设计文件、运营组织调整方案和安全保障措施等内容。
(五)更新改造项目招标采购
更新改造项目的招标采购应由项目公司依法自主选择，但项目公司需将招标采购方案(包括方式、计划、技术标准等)在更新改造方案报审时一并上报。
(六)更新改造项目后评估机制
建立科学的后评估机制，可以为更新改造项目审核积累数据和经验。在此基础上，各城市可逐步形成比较完善和客观的审核标准。
国内城市轨道交通PPP项目一般约定，运营期间，政府方对更新改造和追加投资工作情况予以定期抽查和监督。一般情况下，政府方自项目运营开始每6年对资产更新改造和追加投资情况进行评估，政府相关部门对资产更新改造和追加投资完成情况进行审计，确认各期间完成的实际投资。根据以上约定，政府方的审核评估为阶段性评估，评估时限太长且未考虑更新改造工作本身的特殊性和发生的时机，容易造成形式主义。因此，应建立年度项目评估和阶段性评估与批次改造评估相结合的后评估机制[2]，进而推动更新改造工作有序开展。
六、结束语
城市轨道交通PPP项目属于各城市最重要的基础设施项目之一，特许经营期往往长达30年，项目周期长、影响因素多、社会发展和技术革新快、服务标准变化快，各城市需要充分认识到更新改造对PPP项目顺利实施以及轨道交通可持续发展的重要性，应结合项目特点深化研究，制定科学的更新改造管理方案，充分发挥PPP模式的优势，确保项目安全运营和高效服务。
参考文献
[1]林森，许树生.全寿命周期下城市轨道交通 PPP 项目更新改造及追加投资机制研究[J].中国工程咨询.2018(12)：70-74.
[2]李永亮，王耀. 北京市城市轨道交通资产管理问题及对策研究[J]. 交通运输系统工程与信息，2012，12(2): 194-197.
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