一、PPP解决的痛点
PPP是一种新型的公共服务供给机制，PPP模式推出的本意是改善公共产品和服务的供给效率，发力点应在于政府本就薄弱的公共事业之运营环节。
二、交易结构
成立项目公司，项目公司对项目有建设运营的义务【第1点】，并且可以向政府或/和使用者获取回报的权利、收取费用的权利、授权经营的权利、占道经营的权利、期满清算解散的权利等【第2点】(需要满足相关规定)，以及期满后无偿并完好无损地将设施交回给政府或其指定部门的义务【第3点】。运用于基础设施领域和公共设施领域。
根据项目的经营属性(经营性、公益性、准经营性)，按照“谁使用、谁付费”的原则，国家相关政策将PPP项目的回报方式分为使用者付费、政府付费【指的是政府直接付费并购买公共产品和服务，可以按可用性付费，按使用量付费，按绩效考核付费，或者三者结合的方式安排付费】、可行性缺口补贴【政府和市场混合付费的方式，政府的部分可以视为可行性缺口补贴】三种方式。
合规要点：从主体合规看，作为主体的政府方和社会资本要合规。政府方是指政府或其指定的有关职能部门或事业单位，可作为实施机构并代表政府签署PPP项目合同。国有企业和融资平台不可以作为签约主体。从客体合规看，不属于公共服务领域的、政府不负有提供责任的项目，都是不合规的。
三、PPP与相似概念辨析
1.PPP与BOT
BOT政府和企业是垂直关系，而PPP政府与企业是合作关系。实践中，有的ppp协议会明确约定，通过bot的运作方式进行建设。
2. PPP与政府购买服务
PPP模式的操作是依据PPP模式的相关法规，政府购买模式的操作依据是财政部《政府购买服务管理办法》。前者需要经过财政承受能力论证及物有所值评估，现定于公共服务，服务时间长(不少于10年)，建设规模大，经常包括建设工程。后者不需要经过论证及评估，建设规模小，时间短，不包括建设工程。
《政府和社会资本合作项目财政管理办法》(征求意见稿)：“严禁通过政府购买服务方式进行变相融资，规避财政承受能力论证和物有所值评价。”实践中，有PPP项目同步签署政府购买服务协议。
3. PPP与特许经营
项目中标签订了PPP协议后，是否还需要另外签订特许经营协议?在使用者付费的ppp项目中，涉及特许经营。
特许经营一种垄断性行业的独家经营权，概念核心是政府方从监督者的角度，以私法合同作为基础，使用政府有限的资源，与社会资本方换取相对有效率的公共服务。(https://www.sohu.com/a/114229924_480400这篇文章分析的很好)
四、PPP发展历程及核心规定
1.自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式。
2.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)财政部开发建设了政府和社会资本合作PPP)综合信息平台。
经省级财政部门审核满足上报要求的，由省级财政部门提交，列为储备项目;编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目;通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目，列为示范项目。2016年1月15日前，地方各级财政部门要会同相关部门完成现有PPP项目信息的录入、上报工作。
3. 2016年7月国务院将PPP的立法权收归国务院法制办(之前在发改委和财政部两个部门)。传统基础设施领域PPP项目由国家发改委牵头负责，公共服务领域的PPP项目由财政部牵头负责。
4. 2017年7月，国务院法制办发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》，但至今尚未出台正式的条例。
5. 《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》2017年12月92号文。
存在下列情形之一的项目，不得入库：(一)不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设，无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。(二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。(三)未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
对PPP项目库作了大刀阔斧的清理整顿。PPP模式的运用进入了慢车道，许多不适合采用PPP模式的项目纷纷退库。
6. 《政府投资条例》2019年5月5日
第二条本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。第三条政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。第六条政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
7. 2020年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》
规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目。鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作(PPP)等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。对经核查符合规定的政府和社会资本合作(PPP)项目加大推进力度，严格兑现合法合规的政策承诺，尽快落实建设条件。积极推动符合条件的政府和社会资本合作(PPP)项目发行债券、规范开展资产证券化。加强政府和社会资本合作(PPP)项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模。规范政府和社会资本合作(PPP)操作，构建合理、清晰的权责利关系，发挥社会资本管理、运营优势，提高项目实施效率。规范有序盘活存量资产，鼓励采取转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式，将回收资金用于在建项目和补短板重大项目建设。(发展改革委、财政部按职责分工牵头负责)
8. 《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)
PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制。
PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。
9. 《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金(2019)10号)
规范的PPP项目应当符合以下条件：1.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险;3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任;4.项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;5.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;6.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
五、所以PPP是否会增加政府债务或者政府隐性负债?
根据上述分析，法律界定PPP为政府投资项目，目的为提高公共服务效率，不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。实践中可能有部分项目通过合同条款安排增加政府隐性债务，存在违规行为，需要根据具体的合同条款判断。
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